裁判要旨
行政机关在未取得拆迁许可证的前提下，仅凭与相对人达成的拆迁协议而主张其拆除相对人房屋的行为不是具体行政行为的理由不能成立。上述拆除房屋的行为属行政复议的受案范围，复议机关应当予以受理。
案情
徐益忠等16人原系浙江省宁波市鄞州区邱隘镇羊毛衫市场内的房屋所有权人。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分别与未申领房屋拆迁许可证的邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室（简称邱隘镇拆迁办）及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了拆迁协议。2012年9月4日，邱隘镇拆迁办与浙江天苑建筑装饰工程有限公司（简称天苑公司）签订旧房拆除承包合同，约定将羊毛衫市场内已签订补偿安置协议并腾空的旧房拆除工程发包给天苑公司。同年9月12日，徐益忠等16人所有的位于羊毛衫市场内的原房屋被拆除。9月29日，徐益忠等16人就涉案房屋拆除行为向宁波市鄞州区人民政府提出行政复议申请。同年12月20日，鄞州区人民政府作出被诉行政复议决定，认为徐益忠等16人申请复议的房屋拆除行为是合同一方当事人在合同签订后按照协议的约定履行合同的行为，该行为并非具体行政行为，据此驳回了徐益忠等16人的行政复议申请。徐益忠等16人不服，诉至法院。
裁判
浙江省宁波市中级人民法院经审理认为，行政复议法第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。据此，申请属于行政复议法规定的行政复议范围是该申请的法定受理条件之一。原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围。法院判决：驳回原告徐益忠等16人的诉讼请求。
原告不服，提起上诉。
浙江省高级人民法院经审理认为，徐益忠等16人原所有的房屋位于羊毛衫市场内。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分别与邱隘镇拆迁办及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了《房屋拆迁货币补偿协议》。2012年9月12日，上述房屋被邱隘镇拆迁办委托的天苑公司拆除。邱隘镇人民政府认为该拆除行为系天苑公司合同行为于法无据。天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果仍应由邱隘镇人民政府承担，故上述房屋拆除行为应属邱隘镇人民政府行使公权力的行为。原审被告以上述房屋拆除行为并非具体行政行为，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原审原告的行政复议申请错误。原审法院驳回原审原告的诉讼请求，属适用法律错误。法院判决：撤销宁波市中级人民法院（2013）浙甬行初字第2号行政判决；撤销宁波市鄞州区人民政府鄞政复决字[2012]26号行政复议决定；责令宁波市鄞州区人民政府在法律规定的期限内重新作出复议决定。
评析
本案宣判之后引起了社会的高度关注，此案被媒体称为“浙江高院首例判决政府强拆败诉案”、“国内第一例政府强拆败诉案”。本案的核心法律问题实质上是邱隘镇人民政府的强拆行为是否属于具体行政行为，该行为是否属于行政复议的受案范围。笔者认为，具体行政行为的理解应从整体上和过程中把握，即具体行政行为是通过一个过程来完成的，不应仅拘泥于其中的某个阶段来定性，对是否属于具体行政行为的判断应坚持从权力行使的本质和实质上来理解。本案中，天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果应由邱隘镇人民政府承担，被申请行政复议的房屋拆除行为应认定为邱隘镇人民政府行使公权力的行为。宁波市鄞州区人民政府应当依法受理徐益忠等16人要求对邱隘镇人民政府的强拆行为进行行政复议的申请。原审判决所认定的“原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围”缺乏事实和法律依据。
但如何理解和把握徐益忠等16人与邱隘镇人民政府签订的拆迁协议及衍生出来的一系列问题更值得深入思考。本案行政争议的发生与普通的拆迁、征收案件不同，有其特殊性：
1．徐益忠等16人在2005年至2007年间分别与行政复议中的被申请人邱隘镇人民政府已经就拆迁的补偿问题达成了协议，除了
